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美容业:红灯还要亮多久

    CCTV.com消息(央视论坛):记者:要从事经营活动,就必须有营业执照,但是在广东省美容美发行业的牌照被停发已经将近4年的时间,另外四川、云南、北京和上海等地类似的情况也很普遍。那么这些不发新牌照的举措是各地工商部门的不作为吗?还是说另有其它原因。类似停牌这样的行政手段能够挡得住市场需求的浪潮吗?今天我们演播室就请到了全国政协委员、《中国美容时尚报》社长兼总编缉张晓梅女士和北京大学政府管理学院的张国庆教授。我们来看当时之所以采取这个行动,初衷就是整顿和规范市场秩序,加强对娱乐场所的管理。那么怎么就渐渐地演变成为一个对个别行业的长期停牌管理,这个中间的演变您觉得怎么发生的?
   张社长:它的演变是从1999年开始,1999年3月份,国务院颁发了一个261号国务院令,是加强娱乐场所管理的一个条例。那么之后紧接着在2000年3月份,由国务院办公厅又转发了公安部等部门加强娱乐场所和严厉打击赌博、嫖娼、卖淫、吸毒、贩毒这样的一个专项行动的一个通知。在全国范围之内开始了一次对娱乐场所的专项整治活动。在这个条例和通知中间就提到了从即日之起全面地停发歌舞厅,还包括桑拿、洗浴娱乐场所的营业执照,
   记者:通过张女士的介绍我们能够看到,当时政府部门采取的这一系列举措可能就是一种一刀切的举措,就是不给发了。为了整顿规整这个市场秩序,所以不能发了。采取一刀切的这种政令来处理出现的这些问题的话,好处是什么?不好又是什么?
   张国庆:刚才张女士讲到的一些社会丑恶形象,跟一些正当的行业伴生的一些丑恶现象,应该在一定时期内也引起了社会广泛的注意,也引起了社会公众强烈的不满。所以在这样一个特定的条件下采取一个临时性的一个措施,我个人看法在当时的情况下应该有它的合理性。
   记者:但问题这临时,多少时间算临时?
   张国庆:问题就是出在这里,为什么这一临时,原来的设想是我先给它停了,然后我们开始集中整治,我把它整治好了,这个时候我还是应该开放的,符合国家有关的法律法规规定的这些行业,还是应该继续可以发牌的。但是一停停了四年。那么在这个过程当中,我个人的一个理解,可能有关方面对这个问题,开禁以后会是一个什么样的后果,他们自己可能,应该讲或者还没有把握,或者觉得很难控制,可能是类似的心态。
   记者:但问题是市场,比如美容美发这个市场,它有一个自身发展的规律,机理在那儿,不是说你能人为地抑制住就能抑制住的,您给我们介绍一下,现在这个美容市场,从2000年以来需求是什么样的?
   张社长:因为美容美发行业它是一个人体工程。随着人们生活水平的提高一定是会有很大的需求量。有可能过去我们是一种单向的,我们以美发为主,它就是剪头发为主体。现在像染发、烫发都已经非常普及,还有养发。还有比如说像我们人体全身,包括像指甲,像脚,都有各种各样的美容项目,这些项目都需要有大量的从业者去进行服务,也有大量的专业店为他们做一些服务。你比如说现在除了有美容店、美发店,还有美甲店、还有色彩店、造型店,甚至于减肥的店,甚至于女士美胸的店、浴足,这种店已经非常多,而且量非常大,所以说这个市场需求的本身,是我们作为人的一种自然的需求的本身,它必然带来市场的这样一种大量的膨胀。
   张国庆:现在我们都知道有一个说法叫做“四龙一凤”,龙是指汽车、电子、房地产等等,凤指的就是美容美发。
   张社长:从我们全面的一个社会调查来看,2003全国的美容从业者已经高达1230万这样的一个数目。它的店面总数已经有154.2万家。它的年产值也有1834.4亿这样一个产值。而最有意思的就是,我们调查的结果,这一百多万家的店面,有78%都是近5年开店的。
   记者:这不就是让人觉得很尴尬的这么一个现实吗?
  张国庆:是这样的一个情况,所以这就是说政府管理,我从来喜欢用一个概念,就是有效性。它这里头究竟是哪一种原因造成了这样一种情况,实际上我们要问的是国务院的令是不是还有效,您的问题,有效,那为什么实际上各地政府实际上都是已经开了口子了。
   记者:但问题是这个美容美发,刚才用了一个词叫四龙一凤,现在已经成为了一个很热的一个行业了。那么政府能无视这个市场的存在,和这个产业能够产生的巨大的产值吗?
   张国庆:不能说它现在是无视, 不能说是无视,我倒不觉得是无视,因为它实际上现在按照规范的政府管理的角度来讲,现在这关况叫做默许。
   记者:那问题是为什么不大大方方地去承认,而是默许呢?
   张社会:其实四年的停发牌照,目前据我们了解的话也只有广东地区。从2000年开始,全国各地都在整个的这样一个精神指导下,全面地停牌。尤其是省会城市,但是很快一些,比如说像珠海这样的一些三类城市,它们都有一些变通的办法。北京地区大概在不到一年的时间它也开牌了,只有广东地区。它一方面一直没有开牌,另外一方面在2003年又有一次继续强化整顿的这样一个补充的规定。所以说,它这个停牌一直延续了4年,是比较典型的一个地区。
    记者:从2000年到现在这四年间,以广东省为例,没有在正式场合下发过一张市场准入牌照,有没有彻底治理住当时打击的这个社会的现象呢?
    张社长:虽然正式的牌照拿不到,但是各种美容店还以各种各样的形式在开办。比如说它开不了美容服务机构,开美容公司,开美容公司是以前店后厂的这样一种工作方式,它也在运行。比如说可能开不了一个单独店,可以借用某一个店名开分店,仍然是在开店。比如上海有一个很著名的连销店的负现人曾经非常高兴地跟我讲,上海全部都停牌,但是我是工商局的某一位局长亲自给我签牌,这种情况都还是在继续地在市场上这样作为。另外,比如说原有的店转卖,这种情况也都是非常多的。所以说,对整个市场的情况还是没有得到很好的抑制,反而渠道不正常,
   记者:我们怎么理解这种行为呢?一方面国务院的政令摆在那儿还没有告诉我们失效,但是另外一方面与此完全相悖的一种做法就已经出现了,这让我们有点无所适从。
   张国庆:其实从政府公共管理的角度来看问题,这是一个很尖锐也很严肃的问题,也就是讲一个政令当它出台的时候,当没有宣布废止之前它是继续有效的。你看我们前一段不是讨论一个案例吗?火车撞死人了,赔人家赔粮票,因为它没有别的法律依据,文化大革命期间有那么一个东西,没有宣布失效它就还是有效的。现在我们具体到这个法律上只有两个可能性。第一个可能性这个行政失措。加上这个问题它没有做,内部管理来不及,跟不上,可能事情太多,没有注意到这一块。另外一个还有一种可能性,认为这件事它应该继续有效,我们国家这些行业它够了,它已经满街都是了,我不能再给它批牌了,也不排除这种可能性。
   记者:但市场的规律是由管理者一口就说算了吗?
   张国庆:就是您刚才讲到的,理论上讲有这样一个政令放在那里,实际的过程中,我们都可以注意到,类似的场合,你走到中国的任何一个城市,包括广东,你可以讲不能说满街都是,但是绝不罕见,很多应该讲是在政令生效之后用不同的方式拿到一个牌照,甚至可能是无牌,实际上也没人管,就在那经营。
      记者:停牌之后有一纸政令在那儿摆着,是不能再开了,结果有这么多的变通,政令在那儿摆着,又出现变通,这会带来一种什么样的后果?
     张国庆:实际的后果可能是进一步失控。从实际情况来讲我还是愿意从问题的两个不同的角度来理解。一个角度,在实际的过程当中,像我们大家通常俗称的发廊,也是在做头发,甚至可能还包括美容,这种地方在全国的总体上情况来看,有些地方确实跟色情场所有非常直接的关系。它确实地产生了很多藏污纳垢、吸毒、贩毒、斗殴各种乱七八糟的现象。问题的另外一面是什么呢?它有社会需求,在市场经济的条件下就意味着如果你要强制性地用行政的方法长期地落牌或者落锁,不开牌照,这种情况下它就一定会用一种其它的方法继续顽强地生存。
 张社长:就行业本身来讲,如果说假借美容美发行业这样一个特殊的服务特性,从事非法活动,他已尼不是美容工作者,他已经是属于,我们讲如果一个假冒记者,我们不能说他是记者。所以,他是假冒美容行业,不是一个美容工作者。因此我觉得在政府管理中间应该怎么样去区分这样一个东西,怎么样去甄别,怎么样去有更好的手段,对这个行业的门槛做很好的设定,才是政府需要做的事情。
  记者:张社长介绍一个数字,100多万家美容美发店,一千多万从业人员,有百分之七八十都是近五年内增长的。而这近五年恰恰是被封的,正好是跟这被封的四年时间上是吻合的。我们俩相对比能够得出一个什么结论来呢?一方面是蓬勃发展,但另外一方面这四年恰恰是被禁的四年?
  张社长:我觉得你比如说我们历来的这种专项整治活动,都是基本上这种基调,我的理解,基本上这种基调都是以罚代管,带着一些人去曝光,去罚,该罚钱,该吊销执照,但是我的观点,没有从根本上怎么样建设这样一个领域,怎么样形成一种良性发展的循环,我认为是没有做过工作。
  张国庆:我们刚才讲到这种方式,都是叫做集中整治。其实这不只这一个行业,这些年来一直到最近我们还基本上,经常使用这种方法,一弄就是一个活动,集中整治,拉网式、高密度,然后如何如何做。做完了以后过了一段时间,当时在采取这样一个集中的,强度比较大的,甚至若干部门联合,在这个执法的过程当中,这个效果还是比较明显的。当时一看很多事情销声匿迹没有了,但是它并没有根本上来解决问题。我们前面讲到政府土家了这个高潮以后,很多事情慢慢开始死灰复燃,慢慢一点点,我用过去一句话“野火烧不尽,春风吹又生”。到那时候又都来了。
   记者:我的问题还是这个问题,为什么2000年采取这个举动之后,当时也取得了一定的成效之后,就没有下文了呢?为什么到现在就没有下文了?
   张社长:事实上本身从美容美发这样的一个服务特性来讲应该是要求非常高的,但是它的问题的确就出在我们国家的管理滞后的问题。所以到目前为止,除了1996年曾经颁发过了一个美容美发店的标准,到现在为止几乎所有的各大部委对这个的领域的管理,几乎是没有相应的专门的一些法津法规。卫生部门也曾经对医疗美容管理有过一定的规定,但是对大量的美容美发生活管理几乎完全是空白的。
   记者:现在正规合法的美容美发店开不了了,但是美容美发的学校还在培养学生,这些学生毕业以后去哪儿就业,这此问题难道政府示应当去考虑吗?
   张社长:所以说我觉得其实政府部门,尤其是地区性的政府部门,它对这个问题看得要更清晰一点。为什么会出现各个城市、各个省市执行的这种情况会不一样?尤其是这种三类的城市,它会考虑到对它本地经济的一种保护,会考虑到这个行业就业各方面重要的一种贡献,所以它变通性地制定了很多政策。
  张国庆:地方政府可能感受到的来自社会的压力可能会更为强烈。在国务院是宏观政策层面,可是各地方政府感觉到会更为直接,更为强烈,就是讲人们需求。
  张社长:我觉得政府在管理上真的是比较简单的,没有做深入管理的这种措施。同时还有另外一方面,我觉得政府现在也没有更多的力量,也没有更多的人力去做更加复杂的工作。现在应该确确实实应该是转向小政府、大市场,应该充分地去建立很好的系统和体系。比如说中介服务,比如说行业协会,政府在中间,它起到一个比较好的一个裁判的这样的一个工作,能够更好地利用社会资源。但政府没有这样去做,所以它只能够采取简单的一刀切的办法。
 记者:也许是政府部门人手不够,也许是管理观念有问题,但是我觉得这好像还不足以解释这个问题。
张国庆:如果你要从消极行政的角度做一下分析,我们也可以说比如讲行政失措,比如进行的责任感不够。因为行政法令这种东西都有时效性的,严格讲行政法令在出台的时候,我们按照法治政府的角度来讲,从行政管理的角度看问题它是一定要有时效的,什么时间生效,什么时间这个事情就结束了,大家要做很多的审查工作。
记者:但这个没有?
张国庆:但它没有。
张社长:我们如果看当时国办发的第48号文件,我们会发现:中央政令当时可能限制在洗浴按摩,但是地方可能为了更好地去执行中央禁令,各地基本上迅速把美容美发囊括其中,但是一囊括的时候,三个月的整治是做得比较好,停发的问题是比较严格,但是很快会发现,美容美发根本它就不是一个单纯的娱乐中心,你把美发店都关了,那么多人头发到哪里去剪,所以马上它发现也会有问题,它又做了一些调整,当然还有其它的一些问题。所以我觉得我们国家可能在制定这些政府的这种规定上,有的时候确实显得过于简单。
 记者:是不是张教授可以这么理解,中央政府或者各级政府在制定一纸政令的时候,如果让这个政令能够切实有效地去得以执行,最重要的是首先得考察一下这个政令是否合理合情,而且合乎市场的运作。
 张国庆:它要合乎的东西其实是很多的,首先是不是合乎法律的规范,其次是不是符合社会的需要。为什么讲它简单化呢?它只是考虑了问题的一个方面,而对它本身的正当性的合理性,比如据我所知,美容业在发达国家,每一个发达国家都有很好的美容业,而美容业还被认为是一种高尚职业,它的门槛很高,职业的规范也非常强,有关的法律是一套一套的。
 记者:我们不太熟悉这个行业,您给我们介绍一下,现在美容美发行业到底是多少部门在管?
 张社长:目前对美容行业设立管理大概有16个部门。
 记者:这么多?
 张社长:对。最直接的当然是工商局,当然还有像劳动部,工商局管牌照,劳动部管就业的培训和考核,卫生部管生活美容和医疗美容的这样的一个界限问题,物价局当然管物价,计检局管质量,公安部管特业,美容行业属于一种特业,还有像消防等等,甚至于还有各地区的包括像街道办事处这都是属于它的管理链上的非常多的这样一种管理的这样一些部门。但是事实上,从宏观来讲,国家各个部委都没有明确的管理办法,比如说美容行业它说我怎么发展,你说告诉我什么是对的,没有人告诉它们,所以说,现在整个行业多头管理现象非常严重,整个行业的这种管理是没有什么规律的,也没有什么章法的。
记者:我们现在设想一下合理的应该怎么做?怎么才能在治理整顿的同时也保护市场?
 张社老式:我也是在两会期间,最近也是做了大概有9个提案,各个部委都是有各方面的一些建议,特别是现在美容行业主管部门商务部,我们也是非常强烈地呼吁他们能够尽快地建立产业政策,建立相应的法律法规,尤其是准入制度。那么商务部应该说是非常重视,我其中的一个提案已经成为商务部的重点提案,很快就会召开全国,包括公安部、劳动部、工商管理局这样一些部门,要在这个方面进行深入的研讨,我相信会对这项工作有很好的推进。
 张国庆:在管理方式上我们前面已经有了一个必要的讨论。管理方式上是否可以考虑更多地把我们的注意力,把我们的这样一个行政资源转向一个长效的,也准确地讲是一个制度的管理,尽量不用或者是少用这样的一种运动式的管理模式,就是过去说的,一统你就死,一放你就乱,一乱了我就再收,收了以后再来统。今年的7月1号,国家的行政许可法要生效,里面关于行政作为和行政不作为,都有相当的约束。停牌的方式实际上是在市场准入的问题上,前面已经有些人有牌,后面的人现在停牌,换句话讲不能有市场准入这样的权力,按照行政许可法的精神来讲这肯定是不符合的。所以,它也有这么一个法律的背景。
记者:我想今天我们说美容美发行业四年不发一个牌照这件事情,可能给我们一个提示,到底政府部门在处理又要保护市场,又要打击问题这个问题上,怎么能够有效地并举?
张功庆:在一个大国的急剧转型期,我们的法律和行政法规的制度规范,它远远赶不上现实的发展,而对很多问题的理解,我们大家都是在一个摸索的过程当中。所以,我们的正确态度应该是什么呢?这些问题你看,包括这次我们讲的美容美发,我们觉得它这个制度有点问题了。那好大家提出来,政府方面比较快地能够对这些问题做出一个及时的回应,相应地有一个政策反映,我觉得它已经是一个积级的,是一个负责任的政府,不能指望政府在一个特定的时间段内把天下的问题都解决好。他们不是神仙,他们跟我们一样,他们也是人,他们也需要一个认识的过程,他们也需要一个总结的过程,甚至他们需要一个总结教训的过程。
记者:泼脏水的时候,别把盆里的孩子给泼出去。按说政府部门当初整顿的本意是好的,就是为了清除那些打着美容美发旗号,而从事着社会丑恶现象,使美容美发行业能够得以健康发展,然而一旦这种整顿变成了长达4年之久的行业准入禁止的时候,就反而影响了美容美发业市场的有序发展。比如在居民消费,解决就业、税收和管理等方面就产生了诸多负面的作用,各地纷纷变通解禁的情况也说明,市场需求是禁不住的,简单化的行政操作,只图自己省事的管理办法其实是一种职责的放任,同时矫枉过正也会导致令行不止,难以实现整顿的意图。美容美发行业市场准入的大门能否重新打开,治理整顿与保护市场如何吸效并举,其实归根结底这些问题是在考验着各级政府,到底应该怎么从管理向服务的功能转变。